Beranda Kolom The Will of the People

The Will of the People

606
0
Soetanto Soepiadhy.

Oleh: Soetanto Soepiadhy

SIAGAINDONESIA.COM Untuk melakukan perubahan[2] Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya disingkat UUD 1945) merupakan suatu hal yang bersifat spesifik. Dalam membuatnya haruslah ditangani oleh orang-orang yang mempunyai kemampuan dan kompetensi untuk itu. Dilakukan seleksi oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) secara terbuka, transparan, dan diketahui oleh publik. Sebenarnya, perubahan UUD 1945 tidak ditangani oleh MPR.

Mengapa? Seperti diketahui keterlibatan unsur partisan (partai politik) menjadikan setiap proses pembicaraan berubah fungsi menjadi wahana untuk mendesakkan kepentingan masing-masing. Mereka lupa memikirkan kepentingan rakyat, dan tak jarang pula menimbulkan berbagai konflik. Sesuai dengan adagium, bahwa filosofi konstitusi adalah “membatasi kekuasaan”, sebaliknya filosofi partai politik adalah “menguasai kekuasaan”.

Sebagai solusi terhadap perubahan konstitusi haruslah diserahan kepada Komisi Konstitusi yang independen. Komisi Konstitusi tersebut, terdiri atas para pakar berbagai disiplin ilmu, mengakomodasi perwakilan daerah, diberi kewenangan khusus oleh MPR. Komisi Konstitusi bertugas untuk melakukan penyusunan naskah Rancangan Perubahan UUD 1945.

Perubahan konstitusi dalam proses demokrasinya, dengan melibatkan partisipasi civil society; yang akan merancang constitution draft atau academic draft Perubahan UUD 1945. Dengan demikian, para elite MPR tidak melakukan monopoli hak kewenangan konstituante formalnya di atas segalanya. Secara keseluruhan, anggota Komisi Konstitusi haruslah non-partisan. Seleksi Ketua dan Anggota Komisi Konstitusi “diangkat” oleh MPR, melalui proses fit and proper test, secara transparan dan partisipatif.

Untuk dapat menjalankan tugasnya dengan efektif, Komisi Konstitusi harus memiliki tugas dan wewenang:

  1. Melakukan penyelidikan dalam rangka penyusunan naskah Rancangan Perubahan UUD 1945;
  2. Melakukan upaya-upaya untuk memperoleh masukan dari publik;
  3. Menyusun masukan dari masyarakat, organisasi kemasyarakatan, menjadi Rancangan Perubahan UUD 1945 secara komprehensif; dan
  4. Melakukan sosialisasi naskah Rancangan Perubahan UUD 1945 kepada publik.[3]

Tugas dan wewenang Komisi Konstitusi untuk melakukan upaya guna menerima masukan dan sosialisasi naskah kepada publik, dimaksudkan untuk melibatkan secara aktif peran serta masyarakat dalam penyusunan konstitusi.

Sosialisasi naskah Rancangan Perubahan UUD 1945 dengan cara dengar pendapat publik melalui Public Hearing Committee akan dilakukan mekanisme top-down, dari Komisi Konstitusi ke Organisasi Kemasyarakatan, antara lain Perguruan Tinggi, Lembaga Swadaya Masyarakat, Civil Society, Organisasi Profesi, dan lain-lain. Dalam proses selanjutnya, dilalukan mekanisme bottom-up. Di sinilah komunikasi timbal balik atau two ways traffic communication dapat dilaksanakan dengan baik.

Setelah Komisi Konstitusi menerima Rancangan Perubahan UUD 1945 yang telah tersosialisasikan di Organisasi Kemasyarakatan, maka Komisi Konstitusi merumuskan secara komprehensif menjadi naskah Perubahan Kelima UUD 1945.

Naskah Perubahan Kelima UUD 1945 tersebut, selanjutnya diserahkan ke MPR. MPR mempunyai kewenangan untuk menolak atau menerima Naskah Rancangan UUD 1945 dari Komisi Konstitusi. Apabila menerima naskah tersebut, MPR tidak mempunyai kewenangan untuk mengubah sedikitpun; sebaliknya apabila menolak, maka mekanisme selanjutnya melalui referendum.

Perubahan Berdasarkan Ketentuan Pasal 37 UUD 1945

Ketentuan Pasal 37 UUD 1945 (Perubahan Keempat) terdiri atas 5 ayat, yaitu:

  • Usul perubahan pasal-pasal Undang-Undang Dasar dapat diagendakan dalam sidang MPR apabila diajukan oleh sekurang-kurangnya 1/3 dari jumlah anggota MPR.
  • Setiap usul perubahan pasal-pasal UUD diajukan secara tertulis dan ditunjukkan dengan jelas bagian yang diusulkan untuk diubah beserta alasannya.
  • Untuk mengubah pasal-pasal UUD, sidang MPR dihadiri oleh sekurang-kurangnya 2/3 dari jumlah anggota MPR.
  • Putusan untuk mengubah pasal-pasal UUD dilakukan dengan persetujuan sekurang-kurangnya 50 persen ditambah 1 anggota dari seluruh anggota MPR.
  • Khusus mengenai bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia tidak dapat dilakukan perubahan.

Berdasarkan ketentuan Pasal 37 di atas, minimal ada 3 (tiga) norma hukum yang terdapat di dalamnya:

1) Bahwa yang berwenang mengubah UUD 1945 ialah MPR;

  • Bahwa untuk mengubah UUD 1945, sidang-sidang MPR harus dihadiri oleh sekurang-kurangnya 2/3 (dua pertiga) dari seluruh anggotanya (quorum);
  • Bahwa keputusan tentang perubahan UUD 1945 adalah sah, apabila disetujui oleh 50 persen ditambah 1 anggota dari seluruh anggota MPR dan memenuhi quorum.

Jikalau dilihat dari sisi persyaratan quorum sidang yang harus dihadiri oleh 50 persen ditambah 1 anggota dari seluruh anggota MPR, maka cara perubahan demikian dapat dikatakan tergolong sulit (rigid), karena kurang dari satu anggota saja yang tidak hadir, quorum dinyatakan tidak sah.

Untuk mencapai quorum menurut Pasal 37 UUD 1945 setelah perubahan keempat, dihitung berdasarkan jumlah seluruh anggota MPR, yakni lima puluh prosen ditambah satu dari seluruh anggota MPR.

Apabila prosedur perubahan Undang-Undang Dasar di atas dikaitkan dengan pendapat para pakar ketatanegaraan, maka dapat ditemukan adanya persamaan cara perubahan UUD 1945 dengan para pakar tersebut, antara lain:

Pertama, pandangan George Jellinek, dengan mengikuti cara verfassungsanderung, yaitu cara perubahan yang sesuai dengan cara yuridis formal.

Kedua, pandangan K.C. Wheare tentang formal amendment, yaitu perubahan UUD 1945 dilakukan sesuai dengan ketentuan yang diatur dalam konstitusi.

Ketiga, Pandangan C.F. Strong, perubahan UUD 1945 dilakukan melalui lembaga perwakilan rakyat, dalam hal ini oleh MPR.

Mencermati perubahan UUD 1945, haruslah melalui perubahan dengan cara yuridis formal, dilakukan sesuai dengan ketentuan yang diatur dalam konstitusi, melalui lembaga perwakilan rakyat.

Pada intinya, perubahan dengan menggunakan ketentuan Pasal 37 UUD 1945 tergolong sangat sulit.

Kehendak Rakyat

Perbincangan tentang reformasi konstitusi (constitutional reform) secara konstitusional melalui inter legal system, maupun ekstrakonstitusional melalui beyond legal system perlu dikemukakan di dalam hal ini.

Jellinek membedakan perubahan undang-undang dasar atau konstitusi dalam dua hal, yaitu Verfassungsanderung dan Verfassungswandlung.[4] Verfassungsanderung yaitu perubahan undang-undang dasar yang dilakukan dengan sengaja sesuai dengan apa yang ditentukan dalam undang-undang dasar yang bersangkutan. Inilah yang disebut dengan perubahan konstitusi secara konstitusional. Di sisi lain, Verfassungswandlung yaitu perubahan undang-undang dasar dengan cara yang tidak disebutkan dalam undang-undang dasar tersebut, tetapi melalui cara istimewa, seperti revolusi, convention atau konvensi ketatanegaraan, dan sebagainya. Inilah yang disebut dengan perubahan konstitusi secara ekstrakonstitusional.

Jika perubahan dilakukan secara verfassungsanderung (konstitusional), langkah-langkah yang dapat ditempuh, yaitu:

  1. Parsial

Karena perubahan yang terjadi hanya bersifat parsial, tidak seluruh naskah konstitusi diganti. Oleh karena itu, perubahan hanya menyangkut hal-hal tertentu.

  1. Addendum

Perubahan terjadi dengan cara addendum, yakni penambahan naskah yang dilekatkan atau dilampirkan pada naskah asli. Cara ini tidak mengubah naskah asli, sehingga dianggap tetap berlaku.

  1. Renewal

Perubahan yang terjadi bersifat mendasar. Naskah-naskah lama diganti dengan naskah-naskah baru, sehingga pada gilirannya akan melahirkan suatu konstitusi baru karena yang terjadi adalah renewal.[5]

Sedangkan perubahan konstitusi secara verfassungswandlung (ekstrakonstitusional), perlu dikemukakan pendapat C.F. Strong, salah seorang di antara pakar ketatanegaraan yang mengakui dan menerima konvensi ketatanegaraan sebagai cara perubahan konstitusi. Hal tersebut dapat dikemukakan dalam empat klasifikasi perubahan, sebagai berikut: Pertama, by the ordinary legislature, but under certain restriction; Kedua, by the people through a referendum; Ketiga, by a majority of all the units of federal state; dan Keempat, by special convention[6].

K.C. Wheare menyebut konvensi ketatanegaraan sebagai norma konstitusi yang non legal atau extra legal atau ekstrakonstitusional. Lebih lanjut Wheare menyatakan, bahwa konvensi ketatanegaraan terbentuk dengan dua cara, yaitu:

Pertama, suatu praktek tertentu berjalan untuk jangka waktu yang mula-mula bersifat persuasif, kemudian diterima sebagai suatu hal yang wajib atau kewajiban. Konvensi ketatanegaraan yang terjadi dengan cara ini tergolong sebagai kebiasaan (custom).

Kedua, konvensi ketatanegaraan terjadi melalui kesepakatan (agreement) di antara rakyat. Mereka sepakat melaksanakan sesuatu dengan cara-cara tertentu, dan sekaligus menetapkan ketentuan mengenai cara-cara pelaksanaannya. Ketentuan semacam ini langsung mengikat. Langsung menjadi konvensi ketatanegaraan, tanpa dikaitkan dengan waktu tertentu seperti konvensi ketatanegaraan yang tumbuh melalui kebiasaan. Karena konvensi ketetanegaraan dapat terjadi melalui kesepakatan, maka dimungkinkan ada konvensi ketatanegaraan dalam bentuk tertulis.[7]

Apa yang dikatakan oleh Wheare dalam konvensi ketatanegaraan di atas, perlu dirujukkan pada “kehendak rakyat”. Salah satu kata yang paling sering muncul dalam perdebatan maupun dialog mengenai masalah politik di seluruh negara adalah soal “kehendak rakyat” (the will of the people).

Sejalan dengan itu, pandangan populis demokrasi dipelopori oleh filsuf bernama Jean Jacques Rousseau. Konsep utama yang dipakai oleh Rousseau adalah mengenai kontrak sosial. Dalam pandangan ini, negara diberikan kuasa untuk mengontrol rakyat setelah diberikan legitimasi oleh rakyat itu sendiri. Orang yang telah dipilih oleh rakyat dinilai memenuhi kriteria untuk menjadi representasi dari  kehendak rakyat. Karena itu, tak jarang kehendak rakyat langsung disamakan dengan prinsip mayoritas (majority rule).

Pada sisi liberalis, demokrasi dianggap tidak merepresentasikan apa-apa mengenai kehendak rakyat. Liberalis memandang, bahwa fungsi utama dari pemilu adalah kontrol terhadap pemerintah, tidak lebih dari itu. Dengan demikian, pandangan populis ini berusaha untuk mengagregasi kepentingan tiap individu dalam suara mayoritas, dan memperlakukannya sebagai sebuah cerminan kehendak rakyat. Dalam artian tertentu, bahkan suara mayoritas ini dipandang memiliki nilai kesucian.

Terhadap gagasan untuk melakukan perubahan dengan menggunakan ketentuan Pasal 37 UUD 1945 tergolong sangat sulit, maka untuk kembali ke UUD 1945 yang asli (18 Agustus 1945 jo 5 Juli 1959), hanya mungkin dilakukan konvensi ketatanegaraan yang terjadi melalui kesepakatan (agreement) di antara rakyat, sebagaimana diungkapkan oleh K.C. Wheare sebagai “Kehendak Rakyat”, the will of the people. Itulah Salus Populi Suprema Lex: suara rakyat merupakan hukum yang tertinggi.

Kembali ke UUD 1945 yang Asli

Kembali ke UUD 1945 yang asli tidak dapat berlama-lama. Sesegera mungkin diadakan perubahan terhadapnya. Karena UUD 1945 yang asli juga terdapat banyak kelemahan. Sebegaimana pendapat Moris yang menyatakan, dengan menyadari ketidaksempurnaan hasil pekerjaan manusia (man made), penyempurnaan lebih lanjut undang-undang dasar diserahkan kepada orang-orang  atau   generasi  selanjutnya  setelah mereka,  penyusun  undang-undang dasar. Untuk memungkinkan penyempurnaan di masa mendatang, para penyusun undang-undang dasar mengatur cara perubahan. Lebih lanjut, Moris mengingatkan, agar penggunaan ketentuan mengenai perubahan dipergunakan dengan penuh kearifan dan kehati-hatian (prudently)[8].

Perubahan terhadap undang-undang dasar tidak terutama ditentukan oleh ketentuan hukum yang mengatur tata cara perubahan, tetapi lebih ditentukan oleh berbagai kekuatan politik dan sosial yang dominan pada saat-saat tertentu. Sepanjang kekuatan politik atau sosial yang dominan merasa puas atau berdiam diri terhadap undang-undang dasar  yang  ada,  maka  tidak  akan  ada  perubahan[9].

Terdapat beberapa alasan sebagai kelemahan UUD 1945 yang asli dari segi materi muatan, yaitu:

Pertama, alasan historis, bahwa sejarah pembentukan UUD 1945 memang didesain oleh para pendiri negara (BPUPKI, PPKI) sebagai UUD yang “bersifat sementara” karena dibuat dan ditetapkan dalam suasana ketergesa-gesaan. Soekarno selaku Ketua PPKI pada tanggal 18 Agustus 1945 menegaskan sifat kesementaraan UUD 1945 sebagai berikut:

… bahwa Undang-Undang Dasar yang kita buat sekarang ini, adalah Undang-Undang Dasar sementara. Kalau boleh saya memakai perkataan: ini adalah Undang-Undang Dasar kilat. Nanti kalau kita telah bernegara di dalam suasana yang lebih tenteram, kita tentu akan mengumpulkan kembali Majelis Perwakilan Rakyat yang dapat membuat Undang-Undang Dasar yang lebih lengkap dan lebih sempurna. Tuan-tuan tentu mengerti, bahwa ini adalah sekedar Undang-Undang Dasar sementara, Undang-Undang Dasar kilat, bahwa barangkali boleh dikatakan pula, inilah revolutiegrondwet. Nanti kita membuat Undang-Undang Dasar yang lebih sempurna dan lengkap.[10]

Kedua, alasan filosofis, bahwa dalam UUD 1945 terdapat pencampuradukan beberapa gagasan yang saling bertentangan, seperti antara faham kedaulatan rakyat dengan faham integralistik, antara faham negara hukum dengan faham negara kekuasaan.

Ketiga, alasan teoretis, dari sudut pandang teori konstitusi (konstitusionalisme), keberadaan konstitusi bagi suatu negara hakikatnya yaitu untuk membatasi kekuasaan negara agar tidak bertindak sewenang-wenang, tetapi justru UUD 1945 kurang menonjolkan pembatasan kekuasaan tersebut, melainkan lebih menonjolkan pengintegrasian.

Keempat, alasan yuridis, sebagaimana lazimnya setiap konstitusi tertulis (UUD) yang selalu memuat adanya klausula perubahan di dalam naskahnya, UUD 1945 juga mencantumkan hal itu dalam Pasal 37. Sebab, betapapun, selalu disadari akan ketidaksempurnaan hasil pekerjaan manusia termasuk pekerjaan membuat atau menyusun UUD. Seperti dinyatakan oleh Moris, seorang peserta dan penandatangan naskah UUD Amerika Serikat, yang ditetapkan 1787 – dikutip oleh Bagir Manan dari James L. Sundquist dalam bukunya Constitutional Reform and Affective Government,  bahwa “Nothing human can be perfect. Surrounded by difficulties, we did the best we could; leaving it with those who should come after us to take counsel from experience, and exercise prudently the power of amendment, which we had provided …”[11]

Kelima, alasan politik praktis, bahwa secara sadar atau tidak sadar, langsung atau tidak langsung, dalam praktek politik sebenarnya UUD 1945 sudah sering mengalami perubahan yang menyimpang dari teks aslinya, baik masa 1945-1949, maupun masa 1959-1998, seperti terjadinya perubahan sistem pemerintahan dari presidensiil ke sistem parlementer (1946), penetapan Soekarno oleh MPRS sebagai Presiden seumur hidup (Ketetapan MPRS No. III/MPRS/1963). Ini berarti menyimpang/mengubah ketentuan Pasal 7 UUD 1945, dan digunakannya mekanisme referendum untuk mengubah UUD 1945 (Ketetapan MPRS No. IV/MPRS/1983 juncto UU No. 5 Tahun 1985 tentang Referendum) yang berarti telah menyimpang/mengubah ketentuan Pasal 37 UUD 1945. Selain itu, praktek politik sejak tahun 1959-1998 selalu memanipulasi kelemahan-kelemahan pengkaidahan dalam UUD 1945 yang memungkinkan multi-interpretasi sesuai selera pemimpin yang berkuasa.[12]

Penutup

Pertama, perubahan UUD 1945 (apakah secara parsial, addendum, maupun renewal) agar sesuai dengan prospek perkembangan demokrasi haruslah diserahkan kepada Komisi Konstitusi yang independen, terdiri atas para pakar berbagai disiplin ilmu, mengakomodasi perwakilan daerah, diberi kewenangan khusus oleh MPR, bertugas melakukan penyusunan naskah rancangan Undang-Undang Dasar. Perubahan konstitusi dalam proses demokrasinya, dengan melibatkan partisipasi rakyat, civil society. Legalitas pembentukan Komisi Konstitusi berdasarkan ketentuan Pasal 3 ayat (1) Perubahan Ketiga 2001, yang bertugas merancang constitution draft atau academic draft Undang-Undang Dasar.

Kedua, gagasan untuk melakukan perubahan dengan menggunakan ketentuan Pasal 37 UUD 1945 tergolong sangat sulit, maka untuk kembali ke UUD 1945 yang asli (18 Agustus 1945 jo 5 Juli 1959), hanya mungkin dilakukan konvensi ketatanegaraan yang terjadi melalui kesepakatan (agreement) di antara rakyat, sebagaimana diungkapkan oleh K.C. Wheare sebagai “Kehendak Rakyat”, the will of the people.

Ketiga, terdapat beberapa alasan sebagai kelemahan UUD 1945 yang asli dari segi materi muatan, yaitu: alasan historis, alasan filosofis, alasan teoretis, alasan yuridis, dan alasan politik praktis.

Surabaya, 23 Oktober 2018

*) Soetanto Soepiadhy adalah Pakar Hukum Konstitusi Untag Surabaya dan Pendiri “Rumah Dedikasi” Soetanto Soepiadhy

 

[1]Disampaikan atas permintaan Mayjen. TNI Purn. Prijanto saat acara launching buku “Úndang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Disertai Adendum”, Rumah Kebangkitan Indonesia, Jakarta, 2018. Bertepat di Gedung Juang 45, Jl. Mayjen Sungkono Surabaya, 20 Oktober 2018.

[2]Henc van Maarseveen dan Ger van der Tang, Written Constitutions, Oceana Publications, New York, 1978, h. 286, menjelaskan: Textual amendments or renewal can leave the law of the constitution completely untouched, particularly when the amendments are made to incorporate changes that have already taken place in the content of the constitution[2]. Dari kutipan di atas, terdapat 2 (dua) tahap perubahan undang-undang dasar, yaitu amendment atau perubahan parsial yang berkait dengan pasal-pasal yang akan diubah, dan renewal atau pembaruan naskah. Dengan merujuk pada UUD 1945, maka amendment maupun renewal, selanjutnya disebut “perubahan” saja.

[3]Soetanto Soepiadhy, Meredesain Konstitusi, Kepel Press, Yogyakarta, 2004, h. 87.

[4]Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia,  Pusat Studi HTN FH Universitas Indonesia, Jakarta, 1981, h. 9.

[5]Soetanto Soepiadhy, op. cit., h. 65.

[6]C.F. Strong, Modern Political Constitution, Sidgwick & Jackson, London, 1966, h. 142.

[7]K. C. Wheare, Modern Constitutions, Oxford University Press, London, 1980, h. 1.

[8]Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi, FH UII Press, Yogyakarta, 2004, h. 2.

[9]Ibid., hal. 3

[10]Risalah Sidang Badan Penyelidik Usaha-usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUKPI) – Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI), 28 Mei 1945 – 22 Agustus 1945, Sekretariat Negara Republik Indonesia, Jakarta, 1998, h. 186.

[11]James L. Sundquist, “Constitutional Reform and Affective Government” dalam Bagir Manan,  Teori dan Politik Konstitusi, FH UII Press, Yogyakarta, 2004, h 1-2.

[12]Abdul Mukthie Fadjar, “Reformasi Konstitusi dalam Masa Transisi Paradigmatik”, dalam Bambang Widjojanto et. al. (ed), Konstitusi Baru melalui Komisi Konstitusi, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 2002, h. XXXI.